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【有恒·第八十译】中国的中亚能源外交及对“一带一路”倡议的影响

日期:2021-01-22 作者: 点击:[

董一兵 编译

【文献来源】Janet Xuanli Liao,“China’sEnergyDiplomacy towards Central Asia and theImplications on its‘Belt andRoad initiative’,”The Pacific Review, Vol.34, No.1, 2021, pp.1-27.

【作者简介】廖炫丽(Xuanli Liao),英国邓迪大学(University of Dundee)大学能源、石油和矿产法律政策中心(the Center for Energy, Petroleum and Mineral Law and Policy,CEPMLP)高级讲师,在北京大学获得历史专业学士与硕士学位,并在日本国际大学(International University of Japan)获得国际关系专业硕士学位,在香港大学获得国际关系专业博士学位,主要研究领域是中国的能源外交和气候外交。

The Pacific Review

【期刊简介】《太平洋评论》(the Pacific Review)是由泰勒弗朗西斯出版社(Taylor& Francis)出版的双月刊,旨在从全球视角探索各国的政治、经济、军事战略和文化等议题,为学术界、新闻界和政商界提供交流借鉴的平台。

Xuanli Liao

一、研究背景

随着冷战的结束,中国通过能源合作重新激活了与中亚地区的联系并巩固了其西部的安全。经过20多年发展,中国建成了四条以哈萨克斯坦和土库曼斯坦为起点的跨境管道(cross-border pipelines),成为了中亚地区事务的重要参与者。中国与中亚的贸易规模也从2000年的10亿美元增长到2017年的300亿美元。随着“丝绸之路经济带”倡议的提出,中国与中亚国家的经济合作再次加速,中国和哈萨克斯坦分别于2015年和2018年签订了总价值330亿美元的贸易计划,涉及能源、矿业、化学制品、机械制造、农业和基础设施等领域。此外,中国还与土库曼斯坦加强了天然气合作,并在2016年成为土库曼斯坦最大的进口国。中国在中亚地区越来越亮眼的表现引起了学者们的关注。目前,学界对于中国与中亚地区的互动主要有两种说法:1)中国成为参与中亚地区事务的“新兴超级大国”;2)中国介入地区事务的地缘政治影响力正在增强。

大多数学者认为,中国在中亚的能源投资是由能源需求或地缘政治野心推动的,而本文的观点是,中国的这一举动是出于对西部疆域安全的考虑,能源被用作与邻国建立政治关系的工具。事实上,尽管中国专注于能源外交,但仍不可避免地介入了欧亚地区的“大博弈”。本文将从地缘政治的视角回答该问题,并探讨中国在中亚地区的存在对于推进“一带一路”倡议有何影响?

二、分析框架

本文分为三个部分:第一个部分阐释中亚地区的地缘意义以及各大国此前围绕这一地区的权力博弈;第二部分关注中亚地区的能源合作,尤其是哈萨克斯坦和土库曼斯坦如何促使中国步入中亚地区的地缘竞赛中并对俄罗斯等国产生切实影响;第三部分描述中国的中亚战略,尤其是在“一带一路”倡议的背景之下将会面临哪些实际挑战。

(一)中亚地区的地缘意义和大国权力的争夺

地缘学家麦金德(Halford Mackinder)将中亚地区称为“心脏地带”(Heartland),谁统治了该地区,谁就能统治“世界岛”(the World-Island)并最终支配全世界。自十九世纪末征服中亚地区以来,俄国一直是该地区的主导者。冷战期间,美国不遗余力与苏联在该地区保持平衡。但即使在1991年苏联解体之后,美国仍无法挑战俄罗斯在中亚地区的主导地位,独立后的俄罗斯仍将这一地区视为自己的“势力范围”。

但由于苏联的解体,中亚地区开始出现权力空隙。布热津斯基(Zbigniew Brzezinski)认为,苏联的解体给美国向中亚地区投放权力提供了机遇。但在老布什(George H. W. Bush)执政期间,美国并未将中亚视为首要任务,而是确立了以“俄罗斯优先”(Russia First)的外交原则,其目的是确保俄罗斯向资本主义转型。整个90年代美国在中亚地区的投资与财政援助也很有限。直到“9.11事件”发生,美国才开始重视中亚地区,在吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦设立了空军基地并进行反恐活动,由此对俄罗斯在该地区的主导地位形成了现实挑战。

相较于俄美之间的竞争,在20世纪90年代之前,中国与中亚地区几乎没有联系。当时中国国力有限,地缘政治因素几乎不是中国与中亚地区打交道的最初原因。尽管苏联的解体消除了中国的主要安全威胁,但也在以下三个方面提出了新挑战:一是边界问题,中国与中亚国家有超过3000公里的边界(哈萨克斯坦约1700公里、吉尔吉斯斯坦约1000公里、塔吉克斯坦约400公里),边界勘定成为最优先的任务;二是伊斯兰复兴运动(Islamic resurgence)和泛突厥民族主义(pan-Turkic nationalism)带来的新威胁,尤其是对中国新疆的分离主义势力发挥着影响;三是中国自身缺乏有效手段来介入中亚地区的外事活动。

中国采取了两项措施来强化西部边界安全。一是1996年4月发起的“上海五国”会晤机制(Shanghai Five Forum),在此框架下中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦谈判解决边界问题,并最终签订了《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》(a ground-breaking Treaty on Deepening Military Trust)。该机制到2001年演变成更成熟的“上海合作组织”(Shanghai Cooperation Organization, SCO)。

第二个措施则是通过能源来密切与中亚各国的关系。相关观点认为,确保能源安全是中国此举的主要驱动力,但当时的统计数据无法证实这一点。因为1997年中石油(China National Petroleum Corporation, CNPC)在哈萨克斯坦投资时,哈萨克斯坦的石油储藏量并未探明且石油年产量很低,其出口给中国的石油只有4.49万吨,仅占中国全年石油进口量的0.1%。因此,认为能源供应是推动中国进入中亚地区的观点并不可靠,尽管能源合作确实有助于形成紧密的政治关系。中国政府未曾预料到中国能源公司和跨境管道修建所带来的地缘意义,但却使中国很快被纳入了中亚地区的地缘竞争中。

(二)中国与哈萨克斯坦、土库曼斯坦的能源合作产生的政治效应

哈萨克斯坦是中国在中亚地区投资石油领域的第一个国家。1997年,中石油以95亿美元的价格战胜了美国的德士古公司(Texaco)、阿莫科公司(Amoco)和俄罗斯的尤兹尼莫斯特公司(Yuzhnimost),获得了乌津油田(Uzen field)的开采权。但项目受到1998年亚洲金融危机影响而被搁置。到了本世纪,中国才真正开始在能源领域获益。2002年,中石油依托其下属阿克纠宾公司(CNPC-AMG)入驻哈萨克斯坦。2003-2004年间,中石油在阿克纠宾公司所持有的股份增长到85.42%。2005年,在滨里海盆地发现了超大型“希望油田”(Hope oilfield),此外,中石油及其下属阿克纠宾公司收购了德士古北布扎旗公司(Texaco North Buzachi Inc)50%股权,还接管了哈萨克石油公司(PetroKazakhstan, PetroKaz)。

哈萨克石油公司是一家在加拿大注册但资产都在哈萨克斯坦的公司,当它向外界发布出售信号时,吸引了中国的中石油和中石化(后来中途退出)以及印度石油公司(Oil & Natural Gas Corp, ONGC)。为此,中印两国政府围绕这一项目开始角力。2005年7月,时任国家主席胡锦涛与哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫(Nursultan Nazarbayev)宣布双方建立“战略伙伴关系”,而印度当时的副部长拉吉夫·西克里(Rajiv Sikri)和印度石油公司代表随即在8月造访了阿斯塔纳。最终,中石油在8月23日获得了该项目并实现了在这方面突破,因为此前其它两家国有石油公司——中海油(China National Offshore Oil Corp, CNOOC)和中石化(China Petrochemical Corporation, Sinopec)尝试收购英国天然气公司(BG)在哈萨克斯坦的项目,均以失败告终。

在这一突破之后,中石油又在哈萨克斯坦政府的准许下收购了康菲石油公司(ConocoPhilips)的部分股份,并在2013年以50亿美元收购了哈萨克斯坦石油和天然气公司(KazMunaiGaz,KMG)所持有的卡沙甘(Kashagan)油田的股份,正是在此期间,中国国家主席习近平在哈萨克斯坦访问时提出了“丝绸之路经济带”倡议。

图1.中国-哈萨克斯坦输油管道线路

除了石油收益以外,中国与哈萨克斯坦建立的能源管道更具有地缘意义,这加速助推了中国与俄罗斯的管道修建。2002年,两国政府计划建立从哈萨克斯坦西部阿特劳(Atyrau)到中国新疆阿拉山口的管线。该项目实际上提高了哈萨克斯坦能源的自主性,进而减少了对俄罗斯的依赖。随着管道的竣工运行,哈萨克斯坦向中国出口的石油从2009年的600万吨增长到2013年的1230万吨,中石油还帮助哈萨克斯坦对希姆肯特(Shymkent)炼油厂进行了升级,使其年炼油量从1380万吨增长到1650万吨,确保了国内航空燃料不再依赖俄罗斯进口。更重要的是,中国-哈萨克斯坦石油管道刺激了中国-俄罗斯石油管道的建设。

图2.中国-俄罗斯石油管道线路

实际上,俄罗斯尤科斯石油公司(Yukos)早在1998年就与中石油达成了协议,计划在俄罗斯东西伯利亚的安加尔斯克(Angarsk)和中国大庆之间修建一条长约2300公里、年输油能力2000万吨的石油管道。尽管俄罗斯石油管道运输公司(Transneft)在2001年7月还建议过另一替代路线,即连接安加尔斯克和纳霍德卡(Nakhodka)长约3900公里的管道线路,但在2001年9月中俄总理第六次定期会晤期间,尤科斯石油公司、俄罗斯管道运输公司和中石油三方仍就“安大线”签订了协定。

2003年1月,日本对俄罗斯管道运输公司的建议表示出兴趣,俄罗斯随后在2004年12月变更了计划,计划在泰舍特(Taishet)和纳霍德卡之间修建一条长约4130公里、年输油能力8000万吨的东西伯利亚-太平洋管道(Eastern Siberia-Pacific Ocean, ESPO),并在2005年宣布该项目将分两期实施,第一期工程从泰舍特到斯科沃罗基诺(Skovorodino),年输油量3000万吨,计划到2008年完成。但这期间中国与俄罗斯进行了漫长的谈判,直到2009年哈萨克斯坦-中国石油管道即将竣工三个月前,中俄双方才达成了价值250亿美元的石油换贷款协议。正是得益于中哈管道的修建,中国在与俄罗斯讨价还价时才获得了有利的位置,同时,借助上海合作组织框架下中俄战略互信的保障,中国与中亚各国的交往并没有激化中俄之间的地缘矛盾。

此外,土库曼斯坦是独联体国家中仅次于俄罗斯的第二大天然气生产国。为了实现输气独立,土库曼斯坦一方面在1997年就建成了向伊朗北部输气的管道,另一方面,在尼亚佐夫总统(Saparmurat Niyazov)1992年初次访华期间提出了土库曼斯曼-中国输气管道倡议,但由于过高成本以及土库曼斯坦与中亚邻国关系的恶化,这一倡议未能得到落实。直到2006年尼亚佐夫第三次访华期间,中土两国才签订了协议并取得了突破性进展,共同修建跨境天然气管道,并且,从2009年起30年内中国从土库曼斯坦每年进口300亿立方米天然气。2009年12月,中亚-中国天然气管道(Central Asia-China Gas Pipeline, CAGP, Line A)建成,管线B和C分别于2010年10月和2014年5月建成。2017年,伊朗和俄罗斯停止进口土库曼斯坦天然气,而中国则加大进口额度,成为土库曼斯坦天然气最大的出口国,这实际上也提高了土库曼斯坦能源出口上的战略自主性。

图3.中国-土库曼斯坦天然气管道路线

(三)“一带一路”倡议所面临的挑战

中亚各国政府对于中国倡议反映积极,尤其是哈萨克斯坦,甚至被视为中国在中亚地区推动“路上丝绸之路”建设的盟友。早在2012年,时任哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫(Nursultan Nazarbayev)就希望哈萨克斯坦成为中亚地区最大的商业和运输中心,在中国提出倡议之后,纳扎尔巴耶夫在2014年9月宣布了90亿美元的“光明之路”计划(Nurly Zhol),旨在升级7000公里道路和4000公里铁路。为此,纳扎尔巴耶夫在2015年8月对华进行访问并希望推动“光明之路”与“丝绸之路”的对接。2018年,哈萨克斯坦成立了阿斯塔纳国际金融中心(Astana International Financial Centre, AIFC),希望效仿卢森堡,成为外部对中亚投资的中转站,中国上海证券交易所和丝路基金是阿斯塔纳国际金融中心的合作伙伴。2018年,中国与哈萨克斯坦的年贸易量达到1000亿美元,仅次于欧盟位居第二。

图4.计划中的D线路线

天然气D线建设规划也是中国与中亚地区合作的一部分,按照设计规划,管道将经过乌兹别克斯坦(200公里)、塔吉克斯坦(410公里)以及吉尔吉斯斯坦(215公里),每年预计将土库曼斯坦250-300亿立方米天然气运往中国。但该项目也面临一些问题:首先,土库曼斯坦境内管道故障频发,例如2017年冬季的故障,而当时中亚国家的液化天然气(LNG)也很少,造成国内气价飙升;其次,过境的塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦也是能源进口国,但是D线单纯只是支付过境费,并没有给过境国家能源截流。由于D线面临上述问题,中俄“西伯利亚力量”管道规划反而提上日程。目前,中俄天然气合作存在两个问题:一是线路问题,俄罗斯的建议是从阿尔泰(Altai)到中国西部,以此俄罗斯既可以向中国输气,也可以向欧洲输气,而中国却希望从西伯利亚到中国东北,以此避免与欧洲在气源上发生冲突;二是价格问题,俄罗斯给出和欧洲一样的价格400美元,而中国只想出350美元。

图5.中国-俄罗斯天然气管道路线

中俄天然气问题在2013年6月习近平访问俄罗斯时得到了解决。2014年5月,俄罗斯天然气公司与中石油签订了价值4000亿美元供气30年的协定,其线路从东西伯利亚的恰扬达(Chayanda)和科维克塔(Kovykta)途径海参威(Vladivostok)到中国。从2015年起,俄罗斯建议的“西伯利亚力量2号”管线还在商议之中,得益于中国天然气进口来源越来越多元化,中国在一定程度上摆脱了单纯依赖中亚天然气的困境,减小了天然气供应安全遭遇风险的可能性。

三、结论

中国于上世纪90年代“进入”中亚,将能源外交作为维护国家安全的工具,但不管中国的真实意图如何,中国与该地区的交往逐渐染上地缘政治色彩。在过去的几十年里,尽管受到西方和俄罗斯石油巨头的挑战,中国国有石油公司仍在该地区塑造了强大的形象,与中亚国家共同修建了跨境油气管道,使哈萨克斯坦与土库曼斯坦等主要能源生产国摆脱了莫斯科的长期垄断,在加强中国自身能源供应的同时,进一步参与了中亚的地缘政治互动。最终,中国对中亚地区稳定和自身角色的看法也发生了改变。正如程国平(曾任中国驻哈萨克斯坦大使、外交部副部长)所言,中亚地区的安全与稳定事关中国核心利益。而此前,“核心利益”仅指台湾、西藏、新疆等涉及中国领土完整的问题。

俄罗斯接受中国在中亚地区的存在有三个原因:1)中国与哈萨克斯坦以及与土库曼斯坦的能源合作是双边政策选择的结果;2)中俄经济实力的差距重新界定了中亚地区的力量平衡,尽管俄罗斯在中亚地区仍是安全和政治的主导者,但是中国在这一地区越来越扮演一种经济领导角色;3)上海合作组织在过去20年里促进了中俄合作。随着“丝绸之路经济带”倡议的推进,中国将进一步扩大其在中亚地区的地缘影响力。该倡议旨在帮助相关国家加强基础设施建设和经济发展,但任何倡议的落地都很难与预想设计无缝衔接。“丝绸之路经济带”倡议就面临着中亚国家债务和治理问题。为此,中国不应仅仅抱着经济层面实用主义的态度进行合作,而应重新审视自己的立场并提升自身的“软权力”(soft power),为确保中亚地区的和平和稳定承担更多责任,而不仅是为了“一带一路”倡议的成功执行,更要为了全人类的共同利益。

本文由兰州大学中亚研究所、兰州大学云顶娱乐安卓安全下载组织编译,所编译文章的观点不代表发布平台,请注意甄别。本期编译得到北京海纳丝路信息科技研究院的赞助,谨致谢忱。

编译:董一兵

校对:赵柳希

审校:孙秀文